|
||
|
Местное самоуправление в России имеет многовековые корни. Оно связанно еще с реформами Ивана IV, Петра I, Екатерины II. Издавна земщиной на Руси называлась земля — отличная от централизованного государства и правительства. Наиболее последовательно местное самоуправление стало складываться в России лишь во второй половине XIX столетия. С 1864 года вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В основу его был положен принцип разделения полномочий земства с органами государственной власти. И поскольку земство не являлось органом государственной власти, оно должно было решать свои задачи независимо от нее. Первоначально это были преимущественно хозяйственные вопросы. Но с 1870 года сфера деятельности земских учреждений значительно расширилась. Они стали заниматься народным образованием, учреждениями общественного призрения, которые оказывали помощь малоимущим, улучшением местных путей сообщения, устройством и содержанием земской почты, торговлей и т.п. Земство контролировало хлебные запасы, количество и состояние хлебных магазинов, оказывало помощь в случае неурожаев. Тогда же сформировался особый слой населения — земская интеллигенция. Несмотря на многочисленные ограничения и препоны, земство достаточно быстро окрепло и начало проявлять свою «волю» не только в экономических, но и в политических вопросах. Земская интеллигенция стала одним из главных носителей идей демократических реформ в России. Это встречало отчаянное сопротивление со стороны сильной, ничем не ограниченной центральной монархической власти. Поэтому 12 июня 1890 года вышло новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Его нередко называют «земской контрреформой». Почему? Да потому, что основной смысл его заключался в том, что земские учреждения, по сути, вводились в общий строй государственных учреждений. Что-то подобное происходит и в настоящее время. Только ограничения и препоны стали носить экономический, прежде всего финансовый характер. Местное самоуправление лишают денег и собственности, а значит, реальной власти и возможности практически решать вопросы хозяйственного развития и обеспечения социальных нужд населения. Сегодня в стране лишь 3 процента районов и городов (муниципальных образований) финансово самодостаточны. Остальные 97 процентов (!) испытывают постоянную, часто очень острую нехватку денег. Вот почему самое слабое звено нового президентского законопроекта о местном самоуправлении — его отрыв от жизни, от финансово-бюджетных процессов, происходящих в стране. В армиях всех стран мира есть правило: сначала солдата одень, обуй, накорми, вооружи, а уж потом ставь в строй, перестраивай... Голодный и безоружный — в любом строю остается голодным и безоружным. Так, может, нам повременить со столь радикальной перестройкой местного самоуправления? Не целесообразнее ли сначала решить вопросы финансового укрепления муниципальных образований? Может быть, стоит сначала довести до ума или, точнее, до реального дела то, что принято раньше, — прежде всего в плане сбалансированности расходных обязательств и доходных источников местных бюджетов. Вряд ли стоит превращать местное самоуправление в своеобразный «отстойник», куда можно сбросить все, что является неудобным для вышестоящих уровней власти. А это прежде всего — жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, всевозможные льготы инвалидам и ветеранам (например, по транспорту, лекарствам и т.п.). Попробуем составить перечень наиболее типичных проблем, характерных для земства второй половины XIX века и для местного самоуправления России начала XXI века. Интересные выводы напрашиваются: 1. Государственная власть стремилась и стремится переложить на нижестоящий уровень решение как можно большего числа социально-экономических задач. Тем самым она стремится снять с себя ответственность за решение этих задач, но при этом не потерять рычаги влияния на местные процессы, реальный контроль за действиями местных администраций. 2. Для достижения этой цели проводится политика концентрации бюджетных средств в верхних эшелонах власти, тогда как местные бюджеты неизменно оказываются в положении зависимых просителей. 3. Местное самоуправление в подавляющем большинстве своем экономически маломощно для того, чтобы реально влиять на положение дел на местах. Постоянная нехватка средств стала самой большой проблемой на пути реализации конституционного принципа независимости от органов государственной власти. 4. Сохраняется нечеткость в разделении ответственности между уровнями управления. Очень большие полномочия у исполнительной власти по сравнению с законодательной. 5. Как правило, расходы на уровне муниципальных образований формируются «от достигнутого», т.е. в отрыве от их реальных финансово-бюджетных потребностей. В результате логика бюрократического управления весьма проста: один год «придавил» муниципалов — и дальше несколько лет можешь на них влиять, даже диктовать свою волю. А это порождает еще одну очень серьезную проблему в управлении — субъективизм. 6. Неумение, а порой и нежелание органов государственной власти строить свои отношения с местным самоуправлением как с партнером. Местное самоуправление в нынешних российских условиях просто «задавлено» массивом делегированных сверху полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми ресурсами. Оно оказалось экономически несостоятельным перед лицом тех требований, которые предъявляет к нему население. В то время как власть, наиболее приближенная к людям, именно местное самоуправление, чаще всего испытывает давление и недовольство жителей. В результате смысл и значение этого важного уровня власти откровенно дискредитируются. Фактически сохранилось административное подчинение местных органов власти вышестоящим государственным органам. Хотелось бы обратить внимание на то, что Россия — очень своеобразная страна. По природным условиям, разнообразию исторических традиций, быту и нраву народов, по размеру территории, не говоря уж об огромных, даже экстремальных различиях экономического плана. Подобного нет ни в одной стране мира. Отсюда следуют как минимум три вывода. Первый. Нельзя на всех надевать один костюм — слишком мы разные. В России второй половины XVIII века существовало свыше 20 моделей земства. В России начала XXI века — настойчиво предлагают практически одну, «универсальную» модель. Второй. Нельзя устраивать «соревнование» по реформе местного самоуправления. В середине XVIII века в России было 97 губерний и областей. В первый год реформы «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» распространялось лишь на 19 из них. Во второй год — еще на девять. Затем темпы несколько замедлялись. Нужен был опыт. В результате — за 50 лет только 47 губерний и областей (около половины) перешли на земство. Нынешний президентский законопроект вновь (в который раз!) ставит всех в одинаковые стартовые условия. Приняли закон — немедленно все выполняйте, а не то получите предупреждение от прокуратуры. Ведь уже в преамбуле законопроекта записано, что он имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разбираться в эффективности будем потом. Третий. Нельзя без необходимой меры осмысления копировать модели местного самоуправления других стран. Невозможно «занять» или «пересадить» демократию и ее институты. Она должна «родиться» в недрах собственной страны как требование и необходимость снизу. Предложенный же закон вновь придуман в московских кабинетах. Никто его не просил, не требовал. Более того, на прошедшем в середине прошлого года в г. Липецке совещании руководителей областей Центрального федерального округа практически все выступающие с мест были против предложенной реформы местного самоуправления. Точно такой же разговор был осенью прошлого года на совещании руководителей законодательных органов областей всей страны в Совете Федерации. И, тем не менее, этот вариант закона был внесен в Государственную думу для обсуждения и принятия. Зачем? И где же здесь демократия? Надо пояснить, что основная идея президентского законопроекта заключается в том, что внутри районов и городов создаются муниципальные образования второго, более низкого уровня. В статье 10-й законопроекта записано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. В связи с этим следующая статья, 11-я, предписывает, что территория субъекта РФ (области, края) должна быть разграничена между такими поселениями. Статья 2-я, в свою очередь, говорит о том, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы. Это во сколько же раз возрастет число депутатов? Во что обойдется содержание дополнительного аппарата муниципального управления? Кто-нибудь это считал? И что будет с теми и без того мизерными бюджетами, которые сегодня имеют районы и города — нынешние муниципальные образования, если их поделить на 10—20 частей и раздать по поселениям? Разве что-то серьезное профинансируешь в районе? Есть и другие вопросы. В России даже теоретически не разработана модель будущего состояния Российского федеративного государства, в том числе его областей. Как говорится, идем методом проб и ошибок. Как же можно решать тактические вопросы, не разобравшись, не обсудив общих, стратегических? Кроме того, ежегодно меняющиеся правила взаимодействия различных уровней власти, все более и более жесткая финансовая соподчиненность усугубляют и без того запутанную, сложную ситуацию на местах. Вот примеры. Одно муниципальное образование — внутри другого и зависит от него. Выходит, сначала жители поселкового муниципального образования будут выбирать свою власть, а затем такую же муниципальную, но уже на уровне района или города. И подчиняться будут тоже двум муниципальным властям. Где же здесь самостоятельность и независимость? Еще более усложнит ситуацию бюджетный вопрос. Муниципальный орган власти района и города будет решать, какие доли налогов отдать муниципальным образованиям поселений. При общей нехватке денег и массе нерешенных, уже «кричащих» экономических и социальных проблем появятся бесконечные споры и судебные иски одних депутатов к другим. Если вывести сотни муниципальных образований на прямые взаимоотношения с областной властью, это тоже не решит проблему. Денег и здесь, как правило, нет. Если в 1996 году федеральный уровень «забирал» 34 процента всех собираемых на территории Рязанской области налогов и сборов, то в 2002 году — около 68 процентов, то есть в два раза больше. В областном бюджете на 2003 год уже 76 процентов составляют отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов. Лишь 16 процентов — свои, областные, и 8 процентов — муниципальные. Такая же ситуация — в большинстве регионов России. Не случайно ряд областей (например, Брянская) сначала ввели муниципальные образования второго уровня, а через несколько лет были вынуждены от них отказаться. Именно вынуждены. И именно поэтому большинство регионов не спешит «опускать» местное самоуправление ниже районов и городов. Может, все-таки прислушаться к их мнению, их тревоге? Ведь на местах все основные дела делаются. Здесь в итоге «создаются» и собираются все существующие в стране налоги. Непродуманным законопроектом можно подрубить корни российской государственности, его экономическую базу. И последствие одно из двух — или разрушится все то, что с таким трудом наработано на местном уровне, или закон примут, но реализация его будет надолго затянута. А все потому, что областная и местная власти, прекрасно понимая, к чему этот закон приведет, вынуждены будут искать всевозможные лазейки, чтобы не выполнять его. По крайней мере, в полном объеме. Подчеркиваю — вынуждену будут. Безусловно, местное самоуправление развивать надо. Но не путем скорости и количества реформ, а путем их качества. В приобщении населения к управлению делами государства на любом уровне — спасение России, одна из основ ее будущности. Но, как говорится, поспешишь — людей насмешишь. Без соответствующей самостоятельной финансовой основы правильная в целом идея приближения самоуправления к населению будет просто дискредитирована. И, возможно, надолго. Если, конечно, именно это и не ставится истинной целью. Конечно, невозможно остановиться на всех аспектах внесенного президентом РФ законопроекта, на всех связанных с этим проблемах. Но изучение темы позволяет сформулировать некоторые уроки: 1. Усложнение экономических и хозяйственных связей объективно требует создания новых форм управления на местах. 2. Реформа не может дать быстрого эффекта. Вовлечение населения в местное самоуправление требует большой и достаточно долгой организаторской, экономической и воспитательной работы. Без этого не обойтись. 3. Не может быть единообразного эффекта. Слишком велика и разнообразна Россия по своим условиям. Жизнь может предложить различные решения демократического управления. 4. «Лечение» местных проблем невозможно простым продлением государственного влияния до каждого района, поселка, села. Это было бы очень просто. Нужны условия, при которых личные, а тем более групповые или коррумпированные интересы, не могли бы ставиться выше общественных. 5. Возможно, следует уходить от межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, от перераспределения средств более высокими органами власти более низким. Это ставит их в подчиненное состояние. Нужны не новые «формулы власти», а реальная бюджетная независимость для местного самоуправления. 6. Нужна широкая система подготовки и отбора кадров нового типа, профессионально владеющих финансами, методами экономического управления, психологией работы с людьми и т.п. И обязательно честных. 7. И последнее. Предлагаемую систему целесообразно первоначально апробировать в нескольких экономически различных регионах России. Собрать и проанализировать информацию о позитивных и негативных ее результатах. И лишь тогда принимать решение о дальнейшем ходе муниципальной реформы.
В.Н. ФЕДОТКИН,
|