Итак, реформы продолжаются. Во исполнение закона РФ №131 в октябре пройдут выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления нижнего уровня. А с 1 января 2006 года закон должен начать действовать.
Народ уже привык, что города и районы обозвали труднопроизносимым для русского языка словосочетанием «муниципальное образование». Проясняется потихонечку и сокровенный смысл статьи 12 нынешней конституции, назвать которую «действующей» как-то язык не поворачивается: «...Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Даже пошла гулять шутка, поясняющая эту статью: «У нас церковь отделена от государства, а государство — от народа». Короче, народ к ситуации притерпелся и освоился настолько, что даже шутить начал. Что, естественно, в планы руководства не входит. И была затеяна очередная реформа — реформа местного самоуправления.
Внимательные читатели наверняка помнят основные перипетии обсуждения закона, в соответствии с которым внутри уже существующих муниципальных образований — городов и районов — предписывалось формирование еще одних муниципальных образований, более мелких, но с собственным бюджетом, собственными властями, собственными налогами и прочими признаками «самостийности». Разве что без флага, герба и гимна. Пока что.
Указанным образованиям передается ряд полномочий муниципальных образований верхнего уровня. В Москве кому-то мечталось даже, что отныне все заботы по содержанию дорог, водопроводов и канализаций, школ, больниц и клубов лягут на плечи этих муниципальных поселений — слово-то какое! Обоснованием служили два обстоятельства. Во-первых, без такого выселения населения в поселения нас, дескать, в Европу не пускают, а во-вторых, таким образом власть, непосредственно отвечающая за жизнь народа, к оному народу приближалась просто до упора. Как первое, так и второе знаменовало, с одной стороны, полный и окончательный расцвет демократии, а с другой — полное и окончательное освобождение государства от ответственности за народ (см. ст. 12 Конституции РФ), уже порядком государству надоевший.
Но на совещании по указанному вопросу, которое проводил сам президент В.В.Путин, все, за малым исключением (иное мнение имели, кажется, только Москва и Петербург), умоляли его предполагаемую реформу не проводить. Видимо, именно единодушная уверенность во вредоносности нового закона и убедила дружную кремлевскую команду окончательно — реформу проводить надо. Непременно.
Будучи депутатом Рыбновской районной думы трех созывов, а в последнее время — председателем комиссии по вопросам местного самоуправления и социальным вопросам, я находился вполне в гуще событий и старался не пропускать особенно острые моменты. О чем и пойдет речь. Едва очередная заря демократических преобразований забрезжила, в район пришло указание из области представить проект нарезки границ сельских поселений. Причем требования к территориям новых муниципальных образований были жесткими — примерно одинаковое количество населения и возможность каждому жителю в течение рабочего дня пешком добраться до места пребывания власти и вернуться домой. Измерение расстояния в пеших переходах в точности соответствовало федеральному закону и наглядно показывало, какой именно видит Россию в XXI веке наша федеральная власть.
По образному выражению, нарезку границ муниципальных поселений предполагалось производить, установив одну ножку циркуля в место расположения администрации, а второй обведя круг радиусом 20 километров (4 часа умножить на среднюю скорость пешехода 5 км/час). Гладко не получалось даже на бумаге. Там граница прошла по землям колхоза — половина колхозников оказывалась в одном административном образовании, половина — в другом. Каковое обстоятельство обещало немалые сложности как для глав администраций, так и для председателя колхоза. Там лишалась своей, местной, власти удаленная деревня...
Последний случай произошел, в частности, в моем избирательном округе. За Окой расположены две небольших деревни — Сельцы и Шехмино. Так вот получилось, что весь Рыбновский район на одной стороне реки, а эти две деревушки — на другой. Поскольку моста через реку в наших местах нет, жители по полгода оказываются отрезанными от района: ледостав, ледоход, грязь непролазная... Добраться до них в этот весьма характерный для России период можно только от соседей, успевших обзавестись если не мостом, то хотя бы постоянно действующей паромной переправой: в Шехмино — из Рязанского района, а в Сельцы — так вообще через Белоомут, что в Московской области.
Пытались объяснить областному руководству, что границы надо нарезать с умом, а не исходя из формальных требований. Тщетно. В инструктивном письме, зачитанном на заседании районной думы, подчеркивалось: мнение населения при определении границ в расчет не принимать (это к вопросу о «независимости» местного самоуправления от государственной власти).
Однако, похоже, такие же трудности, как у нас, возникли и в других районах. Областное руководство пошло на попятную. Получив отмашку сверху, районные власти санкционировали проведение местных сходов, на которых жители обращались с просьбой изменить границы будущих муниципальных поселений. Сходы — срочно, заседание районной думы — спешно, чтобы успеть передать необходимые документы на заседание областной думы для утверждения.
Новые органы местного самоуправления, естественно, требовали для своего функционирования дополнительных средств. Если в составе сельской администрации «старого типа» работали три человека, то в новом муниципальном органе предполагалось иметь 9—12 работников. Поэтому, по информации администрации района, дополнительные расходы на содержание аппарата десяти муниципальных поселений должны были составить около 30 миллионов рублей. Это при том, что весь бюджет района на 2005 год составил около 150 миллионов.
На радостях, что дозволено проявить своеволие, районные власти кинулись перекраивать границы практически до исходного, «дореформенного» состояния. Самостоятельность предоставили не только Сельцам и Шехмину, что было необходимо. На основании обращений сельских сходов разделили практически все сельские администрации, которые планировали объединить. Я выступил против. Вы, говорю, понимаете, что это удовольствие обойдется бюджету уже не в 30, а во все 50 миллионов? Народ требует, отвечали мне. Ты же у нас за народ — вот и выполняй волю народа. А глава района и вовсе «успокоил»: к 2008 году расходы на содержание нижнего уровня местного самоуправления в Рыбновском районе должны возрасти до 400 миллионов! Неужто к тому сроку, за три года, наш районный бюджет перевалит за миллиард?
Как проводились сходы, я вполне себе представляю. Собрал, вероятно, глава сельской администрации жителей и спросил: вы как хотите, чтобы у нас в Пальных своя администрация была или чтобы в Алешню ходить? Ну кто же захочет в Алешню ходить, даже если Пальные от алешинской околицы, считай, с пригорка видать? В нашей Кузьминской сельской администрации, расположенной вполне компактно, от дальней деревни Данилово до административного центра Кузьминское, пожалуй, подальше, чем от Алешни до Пальных.
Проголосовали, однако, дружно — при единственном моем голосе «против». «Вот, — говорят мне, — коммунист, а против народа голосуешь!» — «Как раз я-то, — отвечаю, — за народ и голосую. Народ ведь не понимает, в какие миллионы обойдутся ему «удобства».
Глава района убеждает: ни одной ставки в местных администрациях не прибавится. Как не прибавится, если на них возлагается целый ряд задач, которые раньше решались в районе? Кто-то должен будет эту работу делать? Хочешь не хочешь, а брать работников придется.
И тут возникает еще один интересный вопрос: откуда брать этих работников в условиях жесточайшего кадрового голода на селе? Учителей не хватает, фельдшеров, библиотекарей, работников культуры, специалистов сельского хозяйства с высшим образованием не хватает. А в новых администрациях понадобятся экономисты, чтобы грамотно составить бюджет или хотя бы грамотно принимать участие в формировании бюджета района. А учет и использование муниципального имущества? А ремонт и строительство? А социальные вопросы, которые фактически будут сброшены на этот, самый нижний уровень?
По нашему району, треть библиотекарей и примерно столько же фельдшеров, работающих в сельских фельдшерско-акушерских пунктах (ФАПах) — пенсионного возраста. Среди учителей — примерно каждый десятый. В ряде хозяйств должности главных специалистов замещают бывшие бригадиры тракторных бригад, заведующие фермами... Из кого набирать специалистов администрации?
Значит, в новые административные структуры уйдут специалисты, которые еще не ушли из колхоза. Уйдут учителя из школы. И зарплата у них на новом месте будет повыше, и рабочий день нормированный, и отпуск в срок, и ответственности куда меньше. Во всяком случае, никакого «шевеления» в смысле подготовки дополнительных кадров для комплектования новых муниципальных структур до сих пор не заметно.
Значит, еще один удар по сельскому хозяйству, еще один удар по социальной базе села.
Дальше — больше. Задумался народ: а откуда эти сельские поселения будут брать деньги, налоги? В области еще можно как-то наскрести с более-менее работающих районов и распределить всем сестрам по серьгам. В районе — уже труднее, потому что районы развиты далеко не одинаково. Ведь развивали районы, предприятия строили при Советской власти, а при «демократической» их прибыльность изменилась настолько существенно, что некоторые просто ноги протянули. Одно дело — иметь в районе ликероводочный завод или, скажем, крупную ТЭЦ, но совсем другое — полтора десятка полуживых колхозов. Да и налоги перераспределились в пользу федерального центра. Что же говорить тогда об отдельных селах? Вся «налогооблагаемая база» — колхоз, что дышит через раз, а кое-где и такого-то колхоза уже не стало.
Ничего, успокоили народ из Москвы, мы отдаем вам все налоги на землю и на недвижимость. Значит, хочешь выжить — повышай налоговые ставки на приусадебные участки и огороды, на дома и сараи, на гаражи... То есть души сам себя своими собственными руками. А государство тут уже ни при чем — сами свою власть выбирали, с нее и спрашивайте. И останется у деревенской бабки последняя «недвижимость» — деревянный крест на кладбище.
Мудрые предначертания федерального центра предполагали передать в ведение низового звена (местного самоуправления) почти все: содержание фельдшерско-акушерских пунктов, школ, клубов, дорог... Додумались даже до того, что решили упразднить районные отделы культуры, а заодно и комитеты по физической культуре и спорту. Вынести, как говорится, культуру в массы. В смысле — за дверь. А там — какая деревня вытянет на собственном бюджете сельский клуб, особенно из числа тех дворцов, что строили коммунисты в последние годы своего тоталитарного режима? Узнают местные депутаты, сколько стоит содержание их клуба, библиотеки, спортзала, сравнят это со своим бюджетом — охнут, плюнут, махнут рукой — и примут «непопулярное, но необходимое решение».
Понятно, что при такой, с позволения сказать, системе говорить о проведении общерайонных мероприятий будет уже невозможно. О методической работе, обмене опытом и прочем — тем более. Кто будет этим заниматься, если нет соответствующих структур, худо-бедно за это отвечающих? Одним ударом уничтожалась (безвозвратно!) созданная при Советской власти структура, которая вопреки «реформам и преобразованиям» продолжала работать и поддерживать определенный уровень культуры в глубинке.
Эти последствия были настолько очевидны, а возмущение — настолько дружным, что «сверху» прислали разъяснение: районные отделы культуры, а также отделы физкультуры и спорта можно сохранить.
Дробление муниципальных образований, кроме очевидных, имеет еще одно последствие, которое скажется со временем. Есть непреложный закон управления, который звучит примерно так: «Чем меньше сил и средств, тем выше степень их сосредоточения и централизация использования». Нищенский районный бюджет нельзя распылять на полтора-два десятка мини-бюджетов! Сосредоточение средств для решения наиболее важных задач совершенно необходимо.
На одном из заседаний наши районные депутаты, пользуясь случаем, обратились с вопросом к депутату Рязанской областной думы от Рыбновского и Клепиковского районов А.А.Киселеву, который, кстати, руководит комитетом по вопросам местного самоуправления: в чем смысл реформы и чем она закончится? Александр Александрович сказал честно: на этот вопрос я не отвечу. Потому что мы сами не поймем, чего хочет от нас исполнительная власть.
Александр Александрович — выдвиженец «Единой России». С этой точки зрения его оглядка на исполнительную власть понятна. Спрашивать, чего он хочет сам, будет, видимо, некорректно. Тем более предварительный ответ уже ясен: он хочет понять, что хочет исполнительная власть. Но, кажется, исполнительная власть сама не может понять, чего она хочет. Отсюда и «танцы с каблучком» — шаг вперед и два назад. Сначала нарежьте границы так. Потом этак. То непременно упразднить отделы культуры. То можете оставить.
У нас, кстати, под этим предлогом сгоряча упразднили должность заместителя главы администрации района по социальным вопросам. Дескать, соцобеспечение уйдет в область; культуру, физкультуру и спорт передадим вниз; здравоохранение и так фактически находится в областном подчинении. Остается только отдел образования. И зачем нам при таком раскладе зам по социалке?
Действительно, зачем нам социалка? От нее одни неприятности, а доходов никаких. Упраздним должность — и голова не болит.
Случилось мне присутствовать на встрече общественности с ответственным чиновником областного уровня. Речь зашла о грядущей реформе. Чиновник, естественно, изложил официальную позицию, не забыв упомянуть о приведении наших местных структур в соответствие с требованиями Совета Европы и о дальнейшем развитии демократии. В ответном выступлении я коротко изложил приведенные выше возражения: дробление бюджетов, резкий рост расходов на управление при весьма сомнительной отдаче, проблема с кадровым обеспечением, отсутствие реальной налоговой базы вкупе с крайней ее дифференциацией — где очень густо, где совсем пусто.
В зале поднялся гвалт. Абсолютное большинство поддерживало мое мнение. «Единороссы» кричали, что надо не критиковать политику президента, а обсуждать, как лучше выполнять принятые законы. Закон, дескать, есть закон, его недаром приняли, правительство у нас мудрое, а президент и того мудрее. С ними «согласились»: государство у нас замечательное, вот только народ заменить бы...
Чиновник несколько раз менялся в лице, потом попросил слова. «Пресса ушла? Поймите, я не должен этого говорить... Ну неужели я не понимаю, к чему приведет этот закон? Все тут правильно говорилось — ни к чему хорошему. Но я же выполняю свои обязанности, мне за это деньги платят... Ведь закон принят, его все равно надо выполнять... Может, как-то постепенно все утрясется, и будем жить нормально. Европа же живет...»
Вот такой детский лепет. Да, понятно, что реализация этого закона — гибель сел и малых городов, новые мучения людей. Но ведь «мне же за это деньги платят». Я так на жизнь зарабатываю. Я не враг России, просто работа такая.
Нигде не приходилось мне слышать добрые слова в адрес этого закона. Все все понимают. Но «поддерживают». Шизофрения?
Рязанская областная организация КПРФ отказалась от участия в выборах глав и депутатов представительных органов нижнего уровня местного самоуправления. Уверен, это правильное решение.
Вопреки радужной картине, которую рисуют проправительственные СМИ, ситуация на выборах будет достаточно сложной. В районных центрах — там еще есть желающие побороться за место главы или депутата. Все-таки город, налоги, имущество... А вот по сельским территориям свою кандидатуру выставляет, как правило, действующий глава администрации. Поэтому районному начальству нередко приходится принимать меры, чтобы уговорить еще кого-нибудь выставить на выборах главы «альтернативную» кандидатуру — иначе выборы не состоятся. А отчитываться за срыв «реформы» придется главе района. Но даже «административный ресурс» не всегда дает результаты. Так, в Ходынинской сельской администрации нашего района выборы пришлось перенести — второго кандидата на должность главы так и не нашлось.
Депутатов, по информации председателя областной избирательной комиссии, будут выбирать фактически рейтинговым голосованием — избранными будут считаться те, кто из общего списка набрал наибольшее количество голосов. Конечно, это названо красивым словом «многомандатный округ», но сути дела название не меняет. Если проводить голосование по обычной схеме, 50% плюс один голос, вполне вероятно, что депутатов избрать не удастся. Создается впечатление, что реформа местного самоуправления начала проваливаться, еще, по сути, не начавшись. Новый закон в том виде, в котором он принят, работать не будет. Жить, руководствуясь им, попросту невозможно.
Ходят упорные слухи, что, мол, новые муниципальные образования, едва создавшись, сразу делегируют свои полномочия в районные структуры — и все вернется на круги своя. Но даже при таком относительно благополучном исходе рост чиновничьего аппарата все равно неизбежен. Все равно потребуется надзирать за исполнением делегированных полномочий, оформлять необходимые документы, вести переписку. Неизбежно усложнится бюджетный процесс.
У каждого нормального человека, естественно, возникает вопрос: зачем? Можно, конечно, заняться углубленным анализом сложных процессов в околокремлевских кругах... Поразмышлять: они дураками только притворяются или на самом деле... Задуматься над скрытыми результатами отдельных визитов и переговоров... Вникнуть в суть цивилизационных различий России и Швейцарии...
Для русской глубинки все это — примерно то же самое, что для заключенных концлагеря Аушвиц обсуждать тонкости технологических процессов при производстве мыла из жира собак и из жира людей. Если господин комендант велел построиться и идти к зданию с трубой — это явно не в баню...